从全国性立法层面看,八年多来几乎每年都有涉及公益诉讼立法和司法解释的举动,公益诉讼立法举措频繁。公益诉讼制度,或者作为特别规定机械地嵌入在民事诉讼法和行政诉讼法之中,或者作为实体法诉权条款的宣示性规定而无具体内容,再辅之以一定的司法解释。这种立法状况必然造成公益诉讼条文数量非常少,立法规定非常分散,立法内容非常不具体、不一致,甚至存在冲突,可操作性很差等问题,已经很难满足公益诉讼司法实践对规则供给的客观迫切需求。
我国公益诉讼制度体系化构建的主要理由。我国公益诉讼专门立法已经成为客观必要,但是公益诉讼专门立法并不必然表达公益诉讼制度体系化构建。为了避免多元主体立法、重复立法、矛盾立法等现象的出现,公益诉讼制度体系化构建很有必要。
公益诉讼制度体系化是良法渐进的客观体现。公益诉讼立法从无到有,从地方立法到国家立法,从简单立法到相对不断完善的司法解释,无不说明公益诉讼制度的渐进性和日趋成熟程度。
公益诉讼制度体系化是确保立法严肃性的必然要求。目前,公益诉讼的有关内容散见于民事诉讼法、行政诉讼法、环境保护法等法律和有关司法解释中,不仅不便引用,且这些法律和司法解释间还存在相互矛盾冲突,不利于法律适用的统一。为此,有必要集中清理上述法律和司法解释中关于公益诉讼的规定,出台专门的公益诉讼法。
公益诉讼制度体系化符合诉讼类型化的发展规律。基于公益诉讼案件在法益保护、起诉主体、管辖、启动机制、前置程序、举证责任、诉讼处分权行使等方面的特殊性,审理公益诉讼案件需采用与传统私益诉讼不同的特别规则。
公益诉讼制度体系化符合诉讼规则系统性要求。诉讼规则系统化,应做到上下紧密配合,构成有机整体。而正因公益诉讼体系内部的和谐与统一的要求,使得各类公益关系能得到有效司法保护,名副其实地肩负其作为公益保护司法机制的时代使命。
我国公益诉讼制度体系化的技术方案。近年来公益诉讼立法出入和差异比较明显,实际上与缺乏较好的立法技术有关。如果立法技术科学合理,那么法的内容就会完整、准确、明确,法的结构就会完整、严谨。公益诉讼制度应当结构完整、规范、有序,内容要明确具体,结构与内容要符合逻辑,条文之间要前后保持一致、连贯,概念术语确定统一。
公益诉讼法的立法预测技术。公益诉讼立法长期处于试点探索阶段,实际上比较缺乏对其立法的事前预测,制度内容非常粗泛。公益诉讼过多借用民事诉讼规范,而民事诉讼规范不仅与公益司法保护的基本诉讼法理不合,还易于引起民事诉讼体系混乱,这也是缺乏立法预测的突出表现。所以,需要开展深入的立法预测工作,调查分析立法相关统计资料和信息,从整体出发,用系统方法对预测对象进行全局把握。
公益诉讼法的立法结构技术。在民事诉讼法修改过程中,不顾公益诉讼程序的性质,将其机械纳入民事诉讼法的做法,在立法观念上与“分别设置、单独立法”的程序设置方式及其现代程序立法意识与指导思想不相吻合,且从现代民事程序立法体例角度看,显然是一种倒退。独立出来之后的公益诉讼法必将在形式结构与实质结构上达成有效的逻辑自洽。
公益诉讼法的立法表达技术。法言法语的基本要求是准确无误,但准确性并非绝对,有时有条件地使用模糊词语可增加法的涵盖力。如在公益诉讼立法上,公共利益的内涵和外延是最典型的非常模糊的法律概念。再如,在公益诉讼立法上多处出现“等”的表述,具有很大的解释空间。当然,义务履行具体期限、义务主体等不宜采用模糊词语。此外,关于公益诉讼起诉主体,立法上多表述为“法律规定的机关和有关组织”,但是,如不对其作出明确细化规定,必然导致适用上的歧义。
公益诉讼制度体系化的清理与编纂技术。有必要由全国人大及其常委会对公益诉讼规范性法律文件进行系统整理,确认现存公益诉讼规范性法律文件的效力,对公益诉讼规范性法律文件进行修改、补充或编纂。
我国公益诉讼法制度体系之构建。公益诉讼本质属于宪法的实施,需在宪法框架下制定公益诉讼法。一部完整的公益诉讼法应包括:基本原则、诉前程序、诉讼主体、案件范围、调查取证、诉讼请求、起诉条件、诉讼竞合、既判力、诉讼费用、执行程序等。根据立法法和结合多数立法文本结构,正文一般分为总则、分则与附则,内容一般为先总后分。公益诉讼法可考虑设计为“总则”“行政公益诉讼”“民事公益诉讼”“附带公益诉讼”和“附则”五章。“行政公益诉讼”“民事公益诉讼”和“附带公益诉讼”合称为“分则”。一定要花大力气推动公益诉讼制度更加成熟、更加定型,逐步实现公益诉讼制度体系化、规范化、程序化、法治化,着力提升公益诉讼制度促进国家治理体系和治理能力现代化的效能,有必要对公益诉讼单项法律按照类别进行统一整合,废除过时的规定,修改相互抵触的规定,弥补缺陷或者空白,形成体例科学、内容协调、有机联系的综合性的公益诉讼法律制度。公益诉讼立法工作应当实现从“摸着石头过河”的立法模式向科学规划、统筹安排、协调发展的立法模式转变,从轻描淡写式立法转变到系统编撰统一文本的道路上来。
(作者为广东财经大学法治与经济发展研究所教授,本文摘自《甘肃社会科学》2021年第3期)
